11月8日，国务院办公厅转发了《国家发展改革委、财政部关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确，所有PPP项目均应以特许经营方式实施。PPP项目要以用户付费项目为主，明确收费渠道和方式。项目的经营收入能够覆盖建设投资和经营成本，具有一定的投资回报，因此不存在因采用政府和社会资本合作模式而对地方财政未来支出产生的额外责任。

自今年2月全国PPP项目核查以来，财政部PPP项目管理库已暂停8个多月，导致现有项目很多无法更新，新项目无法审批，需要融资的项目停滞不前，PPP几乎停摆。

随着《意见》的发布，始于2013年底的PPP模式在2023年11月进入新的机制期。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王绶青认为，意见与10月初国务院转发的《财政部、国家发改委关于存量PPP项目分类处理的意见》一脉相承，明确阐述了* *和各大部委对PPP的原则和指导意见，为地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构解惑释疑，提振了各方信心。

意见在支付方式、重点领域、主管部门等诸多方面做出了一系列新的规定。比如，明确由国家发改委牵头推进特许经营模式，并规定所有PPP项目均实行特许经营模式，其中最显著的变化体现在对项目支付方式的要求和对民营企业作用的强调。

在过去的PPP项目中，主要有三种付费方式，即政府付费、可行性缺口补贴和用户付费。其中，政府付费和可行性缺口补贴的数量和投资额占全部PPP项目的90%以上。《意见》明确指出，未来PPP模式要“以用户付费模式为重点”。

一位PPP行业人士告诉记者，全用户付费的项目数量很少，且与专项债项目高度重合。在发行专项国债的背景下，此类项目短期内可能不会采用新的PPP机制。

在之前的PPP项目中，国企在很大程度上扮演了“社会资本”的角色，这也引发了对PPP模式初衷的质疑。《意见》明确提出要“坚持初衷，回归本源”，“优先让民营企业参与”，其中市场化程度高、公共属性弱的项目，要由民营企业全资或控股；对关系国计民生、公共属性强的项目，民营企业股权比例原则上不低于35%。

一、新机制

意见明确了特许经营的主管部门是国家发改委，改变了以往PPP由财政部和国家发改委管理的模式。上述业内人士表示，此后，财政部门不再参与PPP中的项目管理，而主要专注于预算管理和政府债务管理。

项目方面，《意见》明确规定，所有政府和社会资本合作项目均采用特许经营方式实施，项目必须盈利，不存在政府付费项目。政府将鼓励用户为可以完全覆盖的特许经营项目付费。政府只能按规定补贴运营，不能补贴建设费用。

王绶青认为，《意见》强调未来PPP项目是用户付费的。首先，这里的“用户付费”也包括用户付费的项目。比如，虽然社会资本特许经营的供水厂提供的水卖给了控制管网的政府或相关国企，但后者最终还是卖给了老百姓。翻来翻去，付费的还是用户。

其次，无论采用何种投融资模式(即使完全由政府或其国有企业投资)，涉及国计民生的项目还是需要政府补贴的。这种与投融资模式无关的产业补贴项目，也可以认为是用户付费，比如地铁。最后，如果用户付费不足甚至缺失，但政府合法合规地使用其他资源(而非现金)补偿社会资本，也可以算作用户付费。

在项目范围方面，《意见》明确了PPP的投资范围，政府和社会资本合作应限于具有经营性收入的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽和物流园区项目，城市供水、供气、供热、停车场等市政项目，城市污水和垃圾收集处理、资源利用等生态保护和环境治理项目。具有发电功能的水利工程，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量与改扩建有机结合的项目。

意见还要求项目优先考虑民营企业，并对控股提出明确要求。对于市场化程度高、公共属性弱的项目，应由民营企业全资或控股；对关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权份额原则上不得低于35%。

在《意见》末尾所附的《民营企业支持的新建(含改扩建)特许经营项目清单(2023年版)》中，有9类项目应由民营企业全资或控股，分别是垃圾固体废物处理和垃圾焚烧发电项目；园区基础设施项目；公共停车项目；物流枢纽和物流园区项目；农业废弃物资源化利用项目；观光农业和休闲农业基础设施项目；林业生态工程；体育赛事；旅游公共服务项目。此外，还有原则上民营企业股份不低于35%的十三类项目，以及积极创造条件、支持民营企业参与的八类项目。

王绶青表示，私营企业的兴趣和信心很低，因为在过去几年里，有许多PPP投资失败的案例。此外，民营企业融资难、融资成本高的问题还没有完全解决。出于对民企的关注和降低自身风险的考虑，地方政府在过去的实际操作中更倾向于国企。在当前条件下，很难指望民营企业像2014年PPP首次推广时那样蜂拥而至。

“而且用户付费的好项目并不多，三类项目名单的界限也有待各省发改委进一步细化和明确。”王绶青表示，因此，新的PPP机制对民营企业的政策激励最大，而央企的项目机会还是更有前景的。但国企在一些地方的作用可能有点微妙——政策红利不如私企，实力不如央企。

在王绶青看来，目前PPP急需能够挖掘市场潜力，做好项目运营，使项目需求稳定并扩大，提高整个项目供给效率的社会资本。

一位地方金融人士在与央企相关人士沟通后告诉记者，意见并没有禁止央企参与，而是鼓励民企参与。“过去央企承担了太多基建项目，未来PPP会更加注重特许经营。对于央企来说，小项目可能没兴趣，而高速公路、铁路等大项目，民企很难和央企竞争。”

第二，问题

虽然《意见》从四个方面对PPP的未来发展提出了要求，但一位PPP业内人士还是对《意见》提出了一些质疑:“新机制中，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”，是否允许同级盘活国有企业？未来基层选择中介有哪些限制？"

此前，金彩[2022]119号文件规定，地、市、县三级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。

由于新机制的建立，以前的财务条例已经废止。所以，上述基层人士希望有一个明确的认定。

其次，新机制形成后，财政部门不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，也不再执行每一年度本级所有PPP项目从一般公共预算中承担的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定。

“那么财政在实施运营补贴的时候应该如何操作呢？流程文件上需要经过哪些程序？需要直接发红头文件进预算吗？”上述基层PPP人士表示，这些具体问题还需要政策进一步明确。此外，他还提出了一些执行方面的问题，比如有营业收入的项目是否也可以纳入重点领域以外的PPP范围？

虽然PPP新机制刚刚出来，但是不同行业的人都在给出不同的判断。

一位PPP顾问对记者表示，新的PPP机制将补贴运营而非建设，客观上会大大减轻地方财政的支出压力，防止隐性债务的形成。

不过，上述地方财政人士认为，大部分特许经营项目的资金都不是财政资金(只有补贴，相当于财政没有预算资金)。这种情况下，项目能不能做，还有待进一步观察。