第二轮土地承包即将到期，如何续约是农民非常关心的问题。中国农村承包土地超过15亿亩，涉及近2亿农民。第二轮土地到期后延长合同的政策影响很大。1993年开始第二轮土地承包，1999年基本完成。按照30年的承包期，第二轮土地承包延期将于2023年开始，2029年基本结束。

在第二轮土地到期后如何延长合同的问题上，党的十九大提出保持土地承包关系长期稳定不变，第二轮土地到期后再延长合同30年。2019年11月26日，中共* *国务院印发《中共* *国务院关于保持土地承包关系稳定并长期不变的意见》，明确指出了“长期不变”的政策内涵:一是土地集体所有制和家庭承包经营基本制度长期不变；二是保持农民依法承包集体土地的基本权利不变；三是保持农民承包土地稳定。

同期，部分地区已经启动了第二轮土地延伸试点工作，探索第二轮土地延伸的方法。结合上述意见和相关政策文件，很多地方把第二轮土地延包理解为“土地再确权”，即确定农民未来30年的土地权利，让农民“吃定心丸”。第二轮延包试点的一部分就是给农民换证，换句话说就是“推迟一段时间”。

【/h/】那么，第二轮土地延期可以“延期”吗？

从宏观战略的角度来看，“一次性”的土地延展方式并不符合中国的发展战略。土地制度作为国家基础性、全局性的制度，关系到整个生产关系和经济关系的安排，对未来30年农村社会的稳定和长治久安以及中国现代化进程具有重要的战略意义。

在第二次承包期间，及时的土地制度改革在很大程度上保证了农村社会的稳定和国家的发展。

二轮承包后的很长一段时间，我国在农村土地承包经营制度总体稳定的基础上，继续深化土地制度改革，不仅解决了亿万农民的温饱和就业问题，也为新世纪以来我国经济腾飞奠定了稳定的社会基础。随着城市化和工业化的快速推进，农村地区人地关系和农业经营模式正在重构。2013年以来，我国进一步深化土地制度改革，调整农村生产关系。

2014年* *一号文件正式提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农民承包权，放开土地经营权”，拉开了土地“三权分置”改革的序幕。“三权分置”适应了新时期农业和农村农民的发展现实，在一定程度上释放了农村发展的活力，促进了生产力的提高。

第二轮土地延包作为农村改革的重要节点，也承担着调整农村生产关系、维护农村社会稳定的基本职能，也应结合实际进行部署。第二轮土地延期不利于解决时期的“三农”问题，反而可能埋下不稳定的隐患。

第二轮土地延包不同于一般的土地制度改革。党的十九大作出了全面建设社会主义现代化强国的战略部署。总体战略规划分两步走:2020-2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

换句话说，未来30年将是一个非常重要的时期，这将决定中国能否实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。因此，第二轮土地扩展必须为未来30年农业和农村农民的发展奠定基础。显然，第二轮土地承包期的土地制度安排和地权设置已经逐渐落后于时代的需要。

中国现代化的进程可以分为两个阶段:第一阶段是2020年到2035年，重点是城市。在科技和高新技术产业方面，核心任务是加快产业升级，实现从“中国制造”到“中国创造”的转变。

现阶段农业农村的关键是为那些相对弱势群体提供基本保障，比如无法进入劳动力市场的中老年人、弱势人群、未能进城的返乡农民等。土地在契约关系中的稳定性可以为农民提供退路，为中国现代化提供安全阀。

2035-2050年为第二阶段，以农村为重点。那时，工业化和城市化进程已进入后期，大部分农民已进入城市，农民问题已基本解决。因此，如何在“保持土地承包关系长期稳定不变”的基础上，进一步调整生产关系，解放生产力，对于实现农业农村现代化和乡村振兴具有重要意义。从这个意义上说，第二轮土地延期也应该为2035年以后的农业农村现代化留下足够的调整空间。

从实际来看，“拖一拖”并不符合基层的需求。在第二轮承包期间，农村积累了许多问题，迫切需要农民解决。

首先是土地所有权的问题。有些地方把第二轮土地延包理解为“土地再确权”，以确定未来30年的权利。即使这种理解成立，仍然有两个问题:

一、土地确权的依据是什么，第二轮承包时的人地结构，土地确权时的2014年的人地结构，还是第二轮土地延期时的人地结构。如果第二轮合同延期“延迟”，很可能会在第二轮签约的基础上再次确认。问题是，第二轮承包以来，农村土地的位置和面积发生了一定变化，特别是开展了土地整理、高标准农田建设项目和土地调整的地方，承包土地的位置和面积与第二轮承包时有很大不同，“拖一拖”不符合现在的土地格局。

二、土地的权利如何确认，是确认土地的权利还是确认土地的权利，还是确认土地的权利？如果按照确权和确权土地的方式确权，很多地方缺乏操作条件。东部地区已进行超标农田建设的，采取“确权定地”方式确权，土地经营权转出。

在一些已经进行集体经济产权改革的地方，“资源入股、资金入股、农民入股”，承包土地由集体统一流转给新型经营主体。同样，确认土地权也没有条件或必要性。在这些情况下，“缓一缓”是得不到农民认可的。

第二个问题是土地调整。根据* *政策文件，第二轮土地延期的基本原则是“增人不增地，减人不减地”，严格控制土地调整。第二轮承包以来，农村原有的土地承包关系维持了近30年，承包方及其家庭成员也发生了很大变化。大多数家庭人口增加，人口减少或增减，部分家庭成为灭绝户和拆迁户。

按基层干部的说法，大概有三个“1/3”，即1/3的户数在增加，1/3在减少，1/3不增加也不减少。东部地区第二轮延包试点村民小组共有25户承包户，其中增员9户，减员7户，人口不变9户，与基层干部的说法大致相符。除了承包户，村民小组还新设了三个户口，都是因结婚而无地的。灭绝户方面，基本上每个村都有这种情况，主要包括失去家庭的包工头和举家迁往城市的包工头。

失去家庭的户主是五保户。五保户老人去世后，按照当地习俗，承包地大部分给了五保户的侄子。举家进城的承包人，不再是集体经济组织成员。最新的土地承包法规定，“引导和支持进城落户的承包农民按照自愿有偿的原则，在本集体经济组织内部流转承包土地经营权或者将承包土地返还发包方，也可以鼓励其流转承包土地经营权”。

最后是征地拆迁户。征地拆迁在城市郊区和东部发达地区普遍存在。拆迁户已经享受了征地带来的利益补偿或社会保障。这些农民如何参与第二轮承包延期，集体经济组织是否应该为此类承包人调整土地，都是悬而未决的问题。正是由于上述问题，第二轮土地延包要坚持“大稳定、小调整”的原则，通过小调整来解决第二轮承包过程中形成的问题。

第三，土地碎片化问题。第二轮承包，农村人口仍然高度依赖土地，土地按远近、胖瘦平均分配，最终形成每户甚至几十块地的局面，碎片化问题十分严重。中部某丘陵地区农业县，耕地面积1088230块，平均每块约0.9亩，户均接近9块。在农业现代化进程中，土地细碎化已成为制约农业发展的最重要障碍。

一方面，目前农业操作者多为中老年人，土地的碎片化增加了他们的劳动，也影响了农机作业的效率。另一方面，随着农村劳动力逐步退出农业生产，土地流转和农业规模经营快速发展，土地细碎化格局在一定程度上减缓了上述进程，不利于解放生产力。如果第二轮土地延期“延期”，土地碎片化格局无法打破。相反，在第二轮土地延伸中，要探索解决土地细碎化的途径，如土地权利的调整、经营权的转让、地块的小幅调整等。

第四，承包地自愿有偿退出问题。最新的《土地承包法》第二十七条提出，“承包期内，承包农民进城落户的，引导和支持其在本集体经济组织内流转土地承包经营权，或者按照自愿有偿的原则将承包土地返还发包方”。2019年发布的《关于保持承包关系中土地稳定和长期不变的意见》也提到了自愿有偿退出承包地的问题。

愿意退出承包地的农民，主要是举家迁入城市的农民。他们已经完全在城市扎根，不再需要农村的土地。他们退出承包地，有利于村里农民的发展。显然，随着越来越多的农民进城，承包人退出承包地的情况也会越来越多。在这种情况下，政策应对应该在第二轮土地延期时给出，而不是“拖着不放”。

第五，土地承包经营权的管理。目前，土地流转已经成为我国农业现代化的重要内容之一。据统计，2020年我国土地流转率已达34%。从实地调查来看，东部和中部发达地区土地流转率只高不低。发达省份部分县市土地流转率达到80%以上，中部部分省份土地流转率也达到40%以上。预计未来几年土地流转比例将进一步提高。

随着土地流转的加快，承包地的产权关系会更加复杂，承包地的管理难度也会更大。如何实现集体土地所有权，充分发挥所有权、承包权和经营权的功能和整体效用，形成完善有效的三权分立政策体系，是基层面临的一大挑战。同时，目前大部分土地流转偏向规模经营主体，排斥小农户、中农等弱势群体。为了保护“真正的农民”不被土地流转的洪流吞噬，第二轮土地延退应该在顶层做好设计。

基于以上两点论述，第二轮土地延包要正视国家发展和农村基层的现实问题，在保持土地承包关系稳定和长治久安的大政方针下，探索缓解“三农”问题、维护农村社会长治久安的途径，为未来30年的发展打好基础，而不是简单的“拖一拖”。