1万亿国债，靴子落地。基础设施行业将再次受益。

10月24日，市十四届人大常委会第六次会议表决通过了NPC常委会关于批准国务院增发国债和2023年预算调整方案的决议。

根据10月25日国务院政策例行吹风会上发布的消息，* *财政将于今年四季度发行1万亿元2023年特别国债，用于支持灾后恢复重建，增强防灾减灾救灾能力。今年计划用5000亿，明年结转使用5000亿。新增的1万亿国债全部通过转移支付方式安排地方使用，全部列为* *财政赤字，本息由* *承担，不增加地方还款负担。

消息一出，多国政府闻风而动。

10月27日，福建省三明市三元区召开会议，强调要深入学习领会政策，充分利用政策红利，做好当前急需的灾后恢复重建、防汛、城市排水防涝等重点支持项目，做到该上报的都上报，及时上报。10月28日，安徽省庐江县召开会议，要求抢抓重大战略机遇，抓住政策窗口期，加快规划、储备、包装一批符合高质量发展要求的重大项目。

湖南省岳阳市已经先行一步。据其官方消息，湖南省岳阳市发改委主要负责人8月初到国家发改委跟进乙烯项目时，了解到相关政策信息，牵头组织投资部门等业务部门成立专班，指导各县市开展项目规划和储备。9月29日，岳阳接到国家发改委项目申报通知后，立即上报408个项目，10月13日再次梳理出928个项目，申报资金总额1130亿元。

中国人民大学国家发展与战略研究院教授刘等专家对《财经》表示，此次国债发行背后可能有多重考量。今年暴雨洪水等灾害频发，部分地区经济损失巨大。防洪工程等灾后重建任务，离不开“真金白银”的保障。专项国债发行后，客观上有助于缓解地方债务压力，刺激经济增长，释放宏观政策加码信号。广发证券的一份研究报告指出，四季度罕见调整预算，显然是为明年财政做更多努力。明年GDP(国内生产总值)目标定在5%左右的概率较大。

资料来源:《财经》区域经济与产业研究院研究员张戈根据公开资料整理制表:严斌。

华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长康佳对《财经》指出，专项国债旨在更好地衔接短期和中长期经济增长的诉求。今年中国经济增速有望达到5%，但未来一年仍存在不确定性。到2035年，中国将基本实现社会主义现代化，经济总量或人均收入翻一番，这需要十年以上年均近5%的经济增速，具有挑战性。中国经济增长潜力仍然可观空，在继续推进工业化和城镇化的过程中，也应该积极运用政策工具箱中的工具。

一是低成本筹集资金，支持防灾减灾项目。

今年夏天，一场“140年一遇”的特大暴雨袭击了华北和黄淮地区，造成了不可挽回的人员和物资损失。平静的日常生活被打破后，中国基础设施的弱点浮出水面。多家媒体对此次洪灾进行了报道，发现部分流域水利设施和水库的缺失，以及防洪工程建设标准的缺失、蓄滞洪区的老化和日常维护的忽视，削弱了北方城市应对极端天气的能力。

世界资源研究所等机构2021年发布的《加快气候复原力基础设施建设》报告指出，未来5年中国气候复原力基础设施需要弥补每年近5000亿元的资金缺口。在2018年底的国新办发布会上，水利部原总规划师王安南也表示，我国水利工程体系已基本形成，但与未来经济社会发展和现代化要求相比还有差距。水利工程还存在不足和薄弱环节。

“华北地区河道整治任务比较重。现有的堤防也应进一步加固。”原水利部黄河水利委员会高级专家洪尚池对《财经》表示，有些洪水是50年一遇，甚至100年一遇，防洪工程的节水效果在平日并不显现，但遇到洪水时却很重要。长期以来，水利工程受建设周期长、资金回报率低等因素制约，社会资本介入意愿普遍不高，主要依靠政府长期持久的资金投入。

根据财政部的安排，这1万亿元国债将主要投向八个方向:灾后恢复重建、重点防洪工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、高标准农田建设。今年，全国财政赤字将从3.88万亿元增加到4.88万亿元，赤字率预计将从3%提高到3.8%左右。

“此时发行国债有利于解决地方救灾能力不足的问题，同时也为年底和明年的经济复苏积蓄能量。”财经大学蔡中-荣安地方财政投融资研究院执行院长* *文来成对《财经》表示，此次发行的1万亿元国债，虽然作为专项国债管理，但本质上仍是一般国债。主要是因为这次发行国债计入财政赤字，通过“第一账本”(一般公共预算)核算。专项国债不列入财政赤字，通过“第二账户”(政府性基金预算)核算。

严格来说，改革开放后，中国只发行过三次:1998年亚洲金融危机、2007年全球金融危机和2020年特别抗疫国债。近年来，由于房地产市场低迷，地方财政压力越来越大，一些观点开始呼吁* *承担起加杠杆的责任，支持财政支出。对此，温来成介绍，* *加杠杆就是发行国债。一般来说，有三类:普通国债、定向国债和特种国债。

刘分析，今年发行的1万亿元国债用于专项国债管理。首先，因为它们被指定用于特殊目的，所以需要解决特定的资金用途；二是发行时间在年底，一般国债需要在今年年初提交全国人大审议。指定专项国债有助于资金快速在项目落地，短期内形成实物量，提高财政资金使用效率。对于灾后重建急需的地区，这笔资金将有效缓解地方财政的压力，也算是间接债务。“即使没有新增国债，政府也要安排资金投入这些民生工作。”

1998年发行2700亿元30年期特别国债，不计入赤字，而今年1万亿元国债计入赤字。对此，康佳解释说，这是出于技术考虑，实质内容没有改变。地方专项债务实际上也是* *级专项国债的地方化，在政府性基金预算中核算，不计入赤字。特别国债可以覆盖3到30年的期限，公共部门负债空的灵活性明显，可以覆盖一些现金流非常弱的项目。

我国政府债务总体上呈现出地方政府高杠杆，* *政府低杠杆的特点。康佳分析，1万亿元特别国债的发行，利用了公共部门发债安全区的一部分可用空空间，以政府金边债券的信用，以相对较低的成本发债筹集资金，然后通过转移支付交给地方政府使用。虽然今年赤字率从3%提高到3.8%，但跨年度衔接，覆盖两年，不失为一个好办法。

多位专家向《财经》指出，* *财政将承担更多财政赤字，发行国债增加对地方政府的转移支付，未来可能成为常态。粤开证券首席经济学家罗志恒对《财经》表示，相比地方债，国债发行利率低，期限长。* *发债不仅可以空，还可以降低发债成本，拉长周期。

二、财政扩张促进就业，国债如何落实？

水利工程往往被视为刺激经济、创造就业的重要抓手。水利部数据显示，1-9月，全国新开工水利工程2.49万项，吸引人口221.2万人，同比增长5.7%。其中吸纳农村劳动力175.4万人。防灾减灾和高标准农田工程都涉及大型水利设施的建设。例如，康佳表示，城市防洪和建设海绵城市需要与地下共同沟的建设相配合。“这是需要天文数字投资的东西。”。

今年年中，中国经济复苏势头减弱，市场不断呼吁出台新一轮刺激政策。一些观点主张扩大“* *级债务”来刺激经济。刘分析，三季度经济数据公布后，市场担心“稳增长”完成后政策退出。1万亿元国债的及时发行，传递了宏观筑底信号，也能起到稳定信心的作用。

但是，一般来说，财政刺激有两条重要的债务红线:一是赤字率，即赤字/GDP，一般要求等于或低于3%。二是政府负债率，即(* *政府债务+地方政府债务)/GDP，一般要求低于60%。两者主要来源于马斯特里赫特条约提出的参考标准。今年，全国财政赤字率将从3%提高到3.8%左右。会不会放大国家承担的债务风险？

接受《财经》采访的专家都表示，* *政府扩大债务和财政政策空还是安全的。康佳指出，中国GDP一年达到120多万亿，1万亿的特别国债占比不到1个百分点。从国际比较来看，中国公共部门负债率在主要经济体中较低。“这1万亿特别国债的发行不存在风险威胁，不会导致大家担心的不良后果。”

刘认为，打破3%的赤字率约束是财政思维的突破。在风险可控的情况下，为后续宏观调控提供了必要的时间，应对未来短期经济波动的调节能力大大增强。温来成也认为3%的赤字比例可以作为参考，但实际上很多欧美国家并没有完全遵守。在操作上，财政政策应更多关注当前的经济需求，而不是3%赤字率的表面意义，不应让这一数据“束缚手脚”。

刘和温来成分析，直到第四季度才把赤字率提高到3.8%。应该是决策部门意识到当前全球经济复苏比之前想象的更加复杂严峻，需要更加积极的财政努力。这也是对明年宏观政策的提前公布。可以预计，明年财政和货币政策将继续保持宽松积极的节奏。

关于60%的政府负债率红线，康佳也指出，官方的阳光公共负债率在40%左右。缺乏关于地方政府隐性债务的官方数据。有研究认为，60多万亿的城投债务中，有10%~30%可能是地方政府的隐性债务。所以，即使按照高端估算叠加20万亿的债务，公共负债率也只会上升到50%以上。

“稍微高一点的公共债务比率并不是不可逾越的障碍。《马斯特里赫特条约》是欧盟国家达成财政纪律条款时划定的边界。理论上没有严格证明，是为了配合货币联盟，在财政纪律上的一个整数关口预警线。欧洲主权危机后，一些小国守不住这条线，德法也守不住。后来事态平息后，他们退到了60%以下。”康佳说。

但不存在债务风险的危险，有人担心特别国债实际上可以落到防灾减灾项目中。地方政府债务到期时，如果挪用专项国债进行债务转换，难道不能创造就业，刺激经济吗？

财经了解到，今年10月以来，各地一直在密集发行专项再融资债券置换隐性债务。专项再贷款债券的本质是借旧还新，把隐性债务显性化，先缓解当前的偿债压力。据证券时报统计，截至10月31日，全国共有25个省、自治区、直辖市和计划单列市累计发行专项再贷款债券10126.8亿元。安信证券数据显示，截至10月13日，云南、内蒙古、辽宁(含大连)发行的再融资债券规模均超过1000亿元。重庆、广西、湖南、贵州发行再融资债券规模超过400亿元。

一位不愿意透露姓名的财政人士对《财经》表示，在发行地方专项债的过程中，确实有部分地方政府挪用资金以解燃眉之急。如果地方政府真的没有其他渠道的资金填补窟窿，不能保证正常运转，就可能导致经济问题的社会化和政治化。遇到这种情况，上级部门只好睁一只眼闭一只眼。但这次发行1万亿专项国债的目的很明确，原则上不能挪用。

在10月25日的国务院政策例行吹风会上，国家发改委副秘书长张士新也表示，为了促进资金的准确有效使用，本次发行国债的资金全部按照项目进行管理。通过在线监测和现场监管，加强对国债项目建设和资金使用的监督检查，促进项目顺利建设和实施，进一步增强防灾减灾救灾能力。对挪用国债项目资金等问题，将按照有关规定严肃追究责任。

另一方面，温来成、刘也指出，虽然新发行的国债不能直接用于地方债，但资金转移到地方使用后，可以腾出原本用于巩固水利工程的资金，在一定程度上减轻地方政府的收支压力，间接有利于地方债、工资等经常性支出。“甚至可以说，这次发行的万亿国债，可以看作是对此前政治局会议提出的‘一揽子债务计划’的一种实践。”

第三，投资和消费必须平衡，地方财力靠改革。

事实上，长期以来一直呼吁在金融方面做出努力。2023年，稳增长更多依靠宽松的货币政策和弱财政政策。西部证券首席分析师边泉水对《财经》表示，今年央行两次降息，两次降低RRR，货币政策保持相对宽松。但是，财政政策总体上还是偏紧的。发行1万亿元国债，计划分两年使用。预计2024年基建投资增速可能实现两位数增长，名义GDP增速可能比今年上升1-2个百分点。

但是，在1万亿元特别国债到来之前，对于我国是否应该发行特别国债，以及特别国债的用途，经济界也有争议。一些专家希望将增量国债用于促进基础设施项目投资和刺激就业；有专家建议，应将新增国债转为直接的现金补贴或居民消费券，刺激国民经济的消费短板。

反对继续投资基础设施的人担心政府投资存在一些问题，比如效率低下、市场竞争扭曲、债务不可持续等。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小路指出，过去政府对基础设施建设的投资确实对经济发展起到了重要作用，但与此同时，政府的大量投资却花在了低效无效的项目上，这是一种巨大的浪费。有些城建项目很豪华但没用，很多城市建筑和工业园区还是空。目前有效投资空越来越少，如果按照过去的模式扩大政府投资，效率必然越来越低。

然而，中国社会科学院院士余永定告诉《财经》，“北京的一场大雨充分暴露了我们的基础设施问题。”有人认为中国的基础设施效率低下，浪费严重，甚至已经饱和。实践证明，这种观点是非常错误的。不可否认，基础设施浪费严重。但那是投什么和怎么投的问题，不是投不投的问题。由于中国处于准通货紧缩状态，我们不应该担心财政赤字的进一步增加。

基建的意义已经完全超越了“铁路公机”的外延。它不仅包括传统意义上的基础设施，还包括为老年人提供“新基础设施”、医疗、教育和公共产品，包括支持技术创新和技术革命的基础研究。

余永定说，“我们仍然需要充分发挥私营企业、国有企业、地方政府和其他社会力量的积极性。如果中国继续实施更具扩张性的财政和货币政策，并纠正实施‘4万亿’政策中存在的问题，而不是过分强调宏观经济政策的‘正常化’，则完全有可能保持GDP年均6%左右的增速。”

康佳也认识到财政资金将继续投入基础设施建设。在他看来，如果没有有效的投资来增加就业机会和老百姓的收入，消费将是无源之水、无本之木，促进消费将不可持续。另外，如果把财政政策设计成直升机撒钱给消费者，就存在政策设计的公平性问题。“给马云发一份，给低收入阶层发一份一样的，太低了。”但是，如果分、分钱很复杂，很难简单照搬其他国家的经验。

事实上，历史上很多经济下行时期，基建往往被视为最直接的调控手段。1929年，美国遭受了大萧条。1933年，罗斯福就任总统后，开始实施以工作为基础的救济。美国修建了大量铁路、公路、机场、码头、农田水利、市政工程等基础设施，促进了就业。日本政府也在1991年日本泡沫经济破裂、1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机等关键时点多次利用基建刺激经济。

在刘看来，通过基建投资拉动就业、促进经济增长，是经济周期中一种见效快、迅速形成实物量的刺激手段。至于基础设施过剩，有些地方确实重复建设了，但有些地方还是基础设施不足。尤其是未来，中国要想实现高质量发展，还需要升级基础设施。

同时，接受《财经》采访的专家强调，财政政策需要兼顾消费和投资。刘指出，要注意投资和消费的平衡，特别是要通过金融增加居民收入和刺激消费。“至少从明年开始，我们将实现招商引资和促进消费并重。”温来成表示，对于一些基础设施投资边际收益下降的地方，建议财政资金更多地投入到教育、医疗、卫生、社保等保障问题上，通过改善民生来拉动消费。

值得注意的是，特别国债并不是刺激经济的常用手段。文成来指出，如果今年顺利实现5%的经济增长目标，明年经济形势好转，发债总量要适当控制，甚至适度回调。"总体而言，当前累积的债务风险确实不小."目前，中央和地方政府的财政收支与事权并不完全匹配。1万亿元国债旨在缓解“稳增长”过程中中央与地方财政关系的矛盾。接下来要优化中央债务结构，增加国债，减少地方债，降低金融风险；从大方向逐步推进中部地区金融改革。

10月30-31日，* *金融工作会议在北京召开。会议还提出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立适合高质量发展的政府债务管理机制，优化* *和地方政府债务结构。在康佳看来，未来需要通过深化改革完善省以下财政体制，形成由地方税体系和转移支付构成的全覆盖的“基于分税制的分级财政”，从根本上解决地方财力不足的问题。