一、粮食安全

【/h/]自2022年一号文件提出“牢牢守住确保国家粮食安全和不发生大规模返贫两条底线”以来，粮食安全成为每年一号文件的重点。2020年一号文件将粮食安全问题放在第三节“保障重要农产品有效供给促进农民持续增收”“稳定粮食生产”的第一节；2021年也在第三节，第一节“加快农业现代化”、“提高粮食和重要农产品供给保障能力”；2022年，“保障国家粮食安全”将作为底线写入序言，同时在第一节“做好粮食生产和重要农产品供给”中详细论述。2023年的写法和2022年的写法基本相似。

【/h/]从今年的一号文件《中共国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”经验切实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称《意见》）来看，国家对粮食安全的重视程度更高，不仅在序言中继续提出“确保国家粮食安全”的底线，而且直接将“确保国家粮食安全”作为第一节。涵盖抓好粮食和重要农产品生产、严格落实耕地保护制度、加强农业基础设施建设、强化农业科技支撑、构建现代农业经营体系、增强粮食和重要农产品调控能力、持续深化各项节粮行动等七个方面。

【/h/]《意见》提出，“稳定粮食播种面积，重点抓好粮食大面积增产”“实施粮食大面积增产工程，整合推广良田良种好时机好方法”。重点提高单位面积产量非常重要。2021年和2022年的一号文件只提到了“稳定面积、提高产量”。2023年，除了强调“稳定面积”外，开始提到“聚焦产量”，特别提到实施玉米增产工程。今年增产显然更为重要，要求“大面积”增产，落实“粮”增产，而不仅仅是玉米增产。

【/h/]以提高单产为重点是农业现代化的基本要求。随着土地资源的日益稀缺，经济社会的高质量发展将主要取决于土地利用效率而不是土地使用面积。提高土地利用效率，特别是农业土地利用效率，需要“强化科技和改革双轮驱动”因此，政府在履行粮食安全责任时，应通过“整合和推广良田良种的好机会和好方法”将更多精力用于提高粮食产量。

【/h/]提高粮食单产的任务主要在大规模高标准农田，因此《意见》提出“优先把东北黑土区、平原地区和有灌溉条件地区的耕地建成高标准农田”。我们应该认识到，高标准农田承担着我国粮食安全的主要责任，最重要的农业资源和技术支持政策应该向这些地方倾斜。对于耕地碎片化程度高的地区，特别是山区，粮食生产的定位主要是满足留守人口的基本口粮。只要有基本的农业基础设施，就不需要花费大量的资金和金钱来将这些农田改造成高标准农田。

【/h/]2022年全国两会上，* *强调要树立大粮食观，2023年和今年的* *一号文件专门提到了大粮食观。在我看来，这是对耕地数量焦虑的一种缓解。《意见》提出，“树立大农业观和大粮食观，多渠道拓展粮食来源，探索构建大粮食监测统计体系”，就是要向海洋、向森林要粮，而不仅仅是向耕地要粮。换句话说，我们需要重新审视传统的田粮关系，减少对耕地数量的过度焦虑。

【/h/]除了稳定地区、生产提单和扩大粮食来源之外，我们还需要在确保粮食安全的工作中减少损失。只有一方面增加收入，一方面减少支出，才能真正确保粮食安全。《意见》提出，“推进全链条节粮减损，健全常态化长效工作机制”“挖掘粮食机收减损潜力，推广散粮运输和储粮新型装备”“大力倡导健康饮食，健全部门监管、行业自律、社会监督相结合的监管体系，坚决制止餐饮浪费行为”。如果能把粮食损失降到最低，对耕地的压力就会小很多。

【/h/]综上所述，粮食安全战略要摆脱传统的耕地-粮食的一维思维模式和政策路径，建立稳定面积、凭提单产、扩大粮源、减少损失的多维思维模式和政策路径。

【/h/]第二，整体发展

【/h/]关于粮食安全，我认为另一个非常重要的问题是以县域分类为基础的错位发展，使最适合粮食生产、最有可能提高产量的耕地能够生产粮食，主要是产粮大县。《意见》中没有提到这一点，只提到“因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮。”

【/h/]根据调查经验，一些发达地区常年工业发达。优质耕地已经工业化和城市化，剩下的土地实际上不适合种植粮食，要么支离破碎，要么受到工业污染。这些地区可以被削弱甚至免除粮食生产的考核任务吗？当然，农地原则要坚持，但不一定非要种粮食，其他经济作物也可以种植或耕种；从事什么样的农业生产由当地农民自己决定，以免折腾地方政府和农民。

【/h/]当然，这意味着产粮大县的种粮压力将更大，他们将没有机会发展工商业，这将使地方财政更加困难，并造成基础设施建设和公共服务供给不足。从这个意义上说，产业错位发展需要加强城乡协调发展，通过财政等制度设计实现发达地区对欠发达地区的横向转移支付。

【/h/]在这方面，《意见》提到了几项重要举措。

【/h/]一是探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销合作。目前国家对粮食主产区的补偿主要是纵向财政转移支付，这显然没有达到理想的效果。此次提出粮食产销区之间的省级横向利益补偿，是一次非常重要的探索，彰显了国家对区域经济分工和通过跨省统筹实现共同富裕的制度设计。

【/h/]二是优先将东北黑土区、平原区和具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，适当提高省级投入补助水平，取消产粮大县资金配套要求。取消产粮大县配套资金要求，实际上是由* *和省级承担产粮大县高标准农田建设费用。这意味着高标准农田是* *和全省的高标准农田，产粮大县是* *和全省的产粮大县，它们都具有全省公共产品乃至全国公共产品的属性。

【/h/]三是推动建立欠发达地区常态化帮扶机制。产粮大县大省多为欠发达地区。建立常态化帮扶机制，实现全国发展一盘棋，是中国走向全面现代化的必由之路。如果无论是在工商业发达地区还是农业发达地区，都能享受到公平、可持续的教育、医疗、养老、住房等公共服务，那么距离实现中国式现代化或许就不远了。