虽然距离2016年11月9日发生在北京大学朗润园万中楼的那场辩论已经过去了7年，但余音犹在。

两位在中国颇具影响力的经济学家和张参加了辩论。争论的核心问题是中国是否需要产业政策。林毅夫的观点大致可以概括为“既要有市场，也要有政府”；张则明确反对产业政策，认为“产业政策的失败是由于人类认知能力的局限和激励机制的扭曲”。

张并不是第一个公开质疑产业政策的中国经济学家，我们也不能指望一场辩论就能解决产业政策之争。事实上，在朗润园的激烈争论之后，不仅林、张继续撰文阐述自己的观点，而且还有一大批有影响的经济学家参与其中，推动了这场讨论，并逐渐形成了三个核心问题:

首先，中国是否需要一项产业政策来支持其长期经济发展？

第二，什么情况下需要什么样的产业政策？

第三，产业政策的制定应该遵循什么程序，才不会成为行政部门扩大权力的手段？

一、林与张之争

日本学者首先质疑产业政策。1973年第一次石油危机后，日本经济陷入了长达4年的衰退，一些日本经济学家开始怀疑日本在20世纪五六十年代采取的产业政策(后来被称为“选择性产业政策”、“硬产业政策”和“垂直产业政策”)。90年代，日本经济再次陷入停滞，暴露出的诸多问题促使更多日本学者客观看待其产业政策(当时日本的产业政策已转向“功能性产业政策”，又称“软性产业政策”、“横向产业政策”)。

日本的产业政策曾被认为是推动产业结构升级和经济持续高速增长的主要动力，也曾被中国决策者奉为典范。日本学者对产业政策的反思自然带动了中国学者。1995年，时任国家计委产业规划司副司长的刘鹤撰文指出，选择性产业政策应逐步被功能性产业政策(他当时称之为差别化产业政策)所取代。

他当时提出的想法是:“逐步淡化传统计划经济模式下区别对待不同产业的色彩，通过增强产业竞争力、反对垄断、维护竞争和广泛提供信息来支持产业健康发展，通过提供信息和建立市场秩序来增强市场竞争功能的内容，将是新产业政策的主要特征。”2003年，“宏观调控要以行政调控为主”成为中国政府宏观调控的官方指导方针。在政府对企业微观经济活动的行政干预明显加强后，国内学术界也掀起了对国内产业政策的反思浪潮，以日韩产业政策为戒。

2016年，讨论终于变成了大辩论，触发点是2015年底召开的* *经济工作会议。“精准产业政策”被列为推动深化经济改革的五大政策支柱之一，传达了中国最高决策者对多年来产业政策不精准、无效、不良的不满。

学术界对产业政策不满的盒子打开了。以张为代表的一批经济学家公开批判“选择性产业政策”，而一直主张“经济发展只有产业政策才能成功”的自然成了“反对者”。2016年8、9月，苏州吉米希等5家新能源车企相继被曝光，“选择性产业政策”的弊端被进一步放大，大辩论随即被推向高潮。

从亚布力中国企业家论坛安峰会，张对前两天参加复旦大学举办的“产业政策:总结、反思与展望”研讨会的喊话空，到张参加“企业家精神与中国新商业方式”系列论坛和“米塞斯传记大会暨米塞斯思想研讨会”，他再次提出思想与计划经济思想是一脉相承的。两天后，林毅夫借“北大博雅论坛——南南合作机制与中国企业机遇”的平台，再次阐述了新杰狗对产业政策的看法。然后11月9日，两人坐在一起，面对面激烈辩论。这场关于中国最敏感问题的“可能被写入历史的辩论”吸引了学术界的广泛参与、政界的高度关注和媒体的围观。

2017年3月，财新传媒邀请大辩论重要参与者之一、“龙润园辩论”主持人、北京大学国家发展研究院副院长黄担任主编。根据林、张在大辩论中的发言，以及国内外18位经济学家的相关文章，财新传媒率先整理出版了《政府的边界》一书，算是对这场大辩论的阶段性总结。

政府的边界

作者:，张，。

[h/]出版社:民主与建设出版社

出版日期:2017年3月

第二，要不要产业政策？

正如当年一些媒体报道“林张之争”的标题一样，争论的核心问题是:中国需要产业政策吗？

在黄为《政府的边界》所写的序言中，他说，学者们的分歧“归根结底是由于对三个基本问题的判断不一致。第一，目前政府对经济的干预是过多还是不足？第二，是否存在市场失灵？如果不承认市场失灵，那么政府干预只能是多余的。第三，假设存在市场失灵，政府能做得更好吗？”

而和张的分歧更多的是由于对产业政策的定义和两个相关的重要概念——市场和企业家的作用的完全不同的理解。

抛开理论之争的迷雾和围观者的喧嚣，我们不难发现，两者的分歧其实并没有看起来那么大，甚至在很多问题上的看法都是一致的。例如，两者都认为政府对人力资源、基础设施和基础科学研究的投资；产权保护；需要出台一些强制性的环保政策，实施一些区域性的政策(典型的就是建立经济特区和工业园区)。只是张对产业政策的理解强调的是“私人产品”和“选择性干预”，政府对公共产品的投资和普遍性政策不属于产业政策。

再比如，张坚决反对补贴一个行业；尽管林毅夫认为补贴是产业政策的组成部分，但无论是他提出的中国产业分类，还是识别增长和引导形势的五步法，他在补贴政策上都表现出极大的克制。五个行业中，除了国防和安全的战略性行业，其他四个行业都不需要补贴。在成长筛选和因势利导的五个步骤中，只有最后一步需要给第一个吃螃蟹的创业者非常小的一次性激励，包括税收优惠和外汇优惠。因此，在辩论中，一再抱怨:“张没有批评我。不要批评我的理论，但是加上我的名字不公平。你批评的人，我都批评。”

林和张更大的不同在于他们对市场和企业家角色的理解。

林毅夫信奉的新古典经济学范式认为，市场是配置资源的工具。因此，新古典经济学家设想一个完美的工具应该是什么样子。如果市场在现实中没有完全实现其设想的功能，他们称之为市场失灵。市场还有两个突出的表现:一是市场无法为企业行为给社会带来的收益提供相应的回报，无法自动惩罚企业行为给社会带来的损失，他们称之为外部性；二是市场无法自动调节产业链各环节的比例关系，使各环节均衡发展。他们称之为协调失败。

外部性和协调失灵是产业政策支持者最重要的依据。

而张的米塞斯-哈耶克范式认为，市场是人类自愿合作的系统和认知工具，市场竞争是人们发现和创造新的交易机会和新的合作机会的过程。市场最重要的特征是变化，而不是均衡。正是因为市场是一个动态的过程，而不是一个均衡的结果，企业家作为市场的主角，才有创新的动力，才有机会利用自己的差异化知识获取高于平均水平的利润。

企业家永远不会因为只能为自己创造10个单位的利润却能为社会带来100个单位的利润而放弃创新。企业家不是新古典经济学眼中的“计算器”，只需要根据给定的目标和手段，按照“边际收益等于边际成本”的规律，计算出最优的投入和产出，不需要想象力、警觉性和判断力。

米塞斯-哈耶克范式认为，想象力、警觉性和判断力是真正的企业家最重要的品质。他们创新时，首先考虑的不是边际成本和边际收益，而是“垄断”利润。企业家为了追求垄断利润，会竞相进行技术创新和产品创新，从而推动市场的一般均衡，同时推动消费和产业结构的升级。

因此，市场和企业家可以在没有政府干预的情况下解决外部性和协调失败的问题。

第三，需要什么样的产业政策？

对于林张之争，吴敬琏的评价是，还流于表面。

2016年11月4日，吴敬琏在第三届大梅沙创新发展论坛上发表视频演讲，称国内对产业政策的讨论还很肤浅，双方提到的产业政策都是日本学者的“选择性产业政策”。产业政策是否有害已经不是主要问题，国际上对产业政策的认识已经上升到另一个层面。设计得当的产业政策应该能够加强竞争，弥补市场失灵。

在随后的研讨会中，吴敬琏也多次指出“国际主流和日本已经有了答案，搬出去讨论意义不大”，接下来要讨论什么样的产业政策；中国产业政策面临的问题不是存还是废，而是转型；在现实条件下，转型的关键是处理好产业政策与竞争政策的关系。要改变过去政府经济政策的中心是产业政策的制定，要明白产业政策只是竞争政策的辅助。

吴敬琏在相关研讨会上的发言，已收录在他最新的两本文章集中——2017年10月商务印书馆出版的《改革大道之旅:吴敬琏文选(2013-2017)》和2021年1月上海三联书店出版的《吴敬琏改革文选》。

《改革的希望》

作者:吴敬琏

出版社:商务印书馆

出版日期:2017年10月

毫无疑问，吴敬琏是中国最早接触日本产业政策的经济学家之一，他的参与使国内关于产业政策的讨论向前推进了一大步。

第一，通过梳理日本产业政策的发展历史，让更多国内学者对产业政策有更全面的认识，有助于推动讨论。

1985年，吴敬琏随国务院发展研究中心代表团在冲绳参加“中日经济学书籍交流会”时，从东京大学教授龙太郎那里听到了反思日本早期产业政策的观点。随后，他与对日本产业政策进行过深入研究的斯坦福大学经济学教授青木昌彦、日本政策研究所前所长大夫巴塔、曾在日本通商产业省工作过20年的日本学者津上俊哉、东京大学经济学教授植草益进行了直接交流。因此，他对日本产业政策的发展史有着比国内一般学者更深入的了解。

按照吴敬琏的说法，日本的产业政策是战时管制经济遗毒和以正泽宏为代表的马克思主义经济学家积极推动的产物。战后初期，日本实行“有保有压，选择产业”的产业政策，后被称为“选择性产业政策”，也称“刚性产业政策”或“垂直产业政策”。

然而，1973年第一次石油危机后，日本经济陷入萧条，选择性产业政策受到越来越多的批评。在现实的压力和理论界的批评下，日本政府从20世纪70年代末开始逐渐从选择性产业政策转变为功能性产业政策(又称“软产业政策”和“横向产业政策”)，即从利用补贴和低息贷款干预市场的产业政策转变为以提供信息和诱导民营企业为中心的一整套政策。到80年代中期，改造基本完成。

吴敬琏改革文选

作者:吴敬琏

出版社:上海三联书店

出版日期:2021年1月

从日本产业政策的发展历史来看，更多的国内学者知道产业政策不仅仅是“有保有压，选择产业”的产业政策，还有更多的产业政策可供选择。因此，中国需要什么样的产业政策逐渐成为讨论的主流。

其次，通过揭示中国出台产业政策的过程，让更多国内学者了解中国产业政策存在的问题，有助于提高讨论的针对性。

当日本人彻底放弃选择性产业政策时，中国正经历着从纯粹的计划经济向市场经济的转变。于是，国务院发展研究中心的一批专家到日本考察，回国后写了一份报告，认为日本的产业政策可以作为计划经济向市场经济(当时叫商品经济)过渡的中间政策。他们建议的产业政策恰好是日本当时已经放弃的选择性产业政策。

因为当时不同的声音都被忽略了，比如小宫龙太郎在小宫城送给团长马洪的批评日本选择性产业政策的重要著作《日本的产业政策》被翻译成中文公开发行，但影响不大。相反，一些宣传日本战后初期产业政策的书籍，如傅高义的《日本第一》和C. Johnson的《通商产业省与日本奇迹》成为畅销书籍，因此很少有人知道中国向日本学习的产业政策是

[h/]通商产业省和日本奇迹

作者:[美]查默斯·约翰逊

译者:李文文

出版社:四川人民出版社

出版日期:2022年2月

正是因为了解了中国产业政策存在的问题，学者们在讨论中国真正需要什么样的产业政策时，才能提出更有针对性的方案。比如，中国社科院经济所黄群辉和工业经济研究所韩军最近在讨论后发国家的产业政策时，把它们分成了五种类型——选择个体、鼓励共同行为、为市场提供公共产品、地方协调和全球协调，然后选择适当类型的产业政策与之匹配。

第四，谁来制定产业政策？

然而，学者们的热烈讨论并没有得到政策部门的积极回应。

为什么政策部门不积极回应？

在2017年12月上海交通大学举办的“重建中国产业政策”论坛上，出席论坛的多位学者谈到了产业政策的制定程序和执行情况，对于“为什么政策部门不愿意放弃选择性的产业政策”这一问题有很多思考。例如，中国社科院工业经济研究所的江飞涛、中南大学的李小平运用新政治经济学和政策过程理论分析了制度和发展框架，认为我国产业政策的制定程序和组织机制存在的问题导致了政策转化的困难。

总之，“条块分割”的行政官僚体制是主导产业政策制定和执行过程的核心，导致产业政策制定过程封闭、不透明，存在部门间利益竞争、讨价还价、协调等问题，使得政策部门制定和延续产业政策存在根本性缺陷。

因此，政策制定程序和组织机制应该是改革的关键，尤其是产业政策的制定和执行之间的分工，相应的部委应该主要充当政策的执行机构。至于决策方面，我们可以考虑在经济政策委员会下成立一个工业政策委员会，负责工业政策的制订、监督和评估，也可以考虑在决策过程中引入审议制度。

南开大学白教授对日本产业政策制定与实施的研究，从反面证明了江飞涛观点的合理性。白通过案例分析揭示，在日本产业政策的制定中，企业似乎比政府拥有更大的主导权。在众多利益相关者的较量博弈中，产业政策制定的主体是工商部门，以诱导性政策的方式对企业进行引导，而企业会服从符合自身需求的产业政策，与自身自主发展意愿相悖的产业政策。

创造公平市场环境的功能性产业政策显然比选择性产业政策更容易被企业接受，因此更容易从选择性产业政策向功能性产业政策过渡。

了解中国的产业政策

作者:江飞涛

出版社:中信出版集团

出版日期:2021年4月

张达辩论之前，江飞涛批评了中国的产业政策。在辩论期间，他写了许多文章参与讨论。因此，他有资格总结近年来的产业政策争论。2021年4月，他出版了新书《理解中国产业政策》，从理论探讨、国际比较、实际表现、改革方向等角度总结了中国产业政策30年来的运行和争议。从他的总结中可以看出，对中国产业政策的制定程序和组织机制的深入观察，无疑是他对产业政策论战最独特的贡献，不仅解释了中国产业政策转型困难的原因，而且对转型的方式进行了理论探索。

当然，关于产业政策的争论不会因为他做了总结就尘埃落定。