中国经济社会结构的基本形态已经从中国变成了中国。作为连接“市”和“乡”的行政级别和社会单元，“县”逐渐演变为中国时代新型乡镇二元结构的中间层。理解县域社会，不仅要有乡镇的基层视角，还要有全局视角，而县城作为一个县的经济政治中心，是这种全局表现集中的地方。

随着乡村振兴和城乡一体化的推进，虽然未来城镇化的潜力仍然是农村人口的城镇化，但载体将向有增长潜力的县城和中小城市群转化，因此需要关注这类城镇化——“小县城大城市”，即空“小县城大城市”，体量小，城镇化率高。

“小县城大城市”作为中国大部分县城未来发展的一种可能形式，并不是什么新现象。在东南沿海很多山区县已经实行了近40年，比如“八山一水一田”的福建，“七山一田”的浙江。

其逻辑是，在市场配置资源的基础上，山区的劳动力迅速向平原地区的城关镇聚集，为县城的主导产业提供了充沛的劳动力，从而促进了以加工制造业为主的第二产业的发展。同时，城乡之间劳动报酬的巨大差距，使城镇不断将农村人口虹吸到城镇，实现了人口和生产要素高度集中的就地城镇化模式，创造了许多山区县的城镇化奇迹。

在一路狂奔的城市化近30年后，“小县城大城市”逐渐出现了高城市化率、高农村空集中化率的“图钉式”城乡空格局，形成了“城进村退”的局面。产业是“小县大市”的核心支撑。在县域主导产业需要提质增效或迭代升级的背景下，“小县大市”的模式也走到了方向选择的十字路口。

【/h/】基于当前中国城市化的历史进程，我们应该思考:“小县城大城市”会成为中国大部分县城的未来吗？中西部广大地区的县域发展如何借鉴沿海地区的经验？

“小县城大城市”的形成过程

(1)“小县城大城市”的由来

“小县城大城市”作为一种要素集聚带来的经济社会变迁现象，并不是中国城乡时代特有的现象，而是可以追溯到19世纪中叶。资本主义的萌芽促进了农业社会手工作坊和经营农场的出现，使农业劳动力流出农村成为可能。同时，江南沿海地区的一些城镇由于手工作坊和工商业的发展，成为商品集散地和加工中心，吸引更多的人向城镇聚集。随着城乡之间的商品流通更加顺畅，“小县城大城市”的城市化逐渐成型。

在城乡二元结构下，由于缺乏完善的要素自由流动和资源配置机制，在清末民初直至新中国改革开放的近二百年间，“小县大市”的规模和影响力有限。直到改革开放，随着我国经济的快速发展和城镇化进程的加快，“小县大市”开始形成新的模式，引领县域发展和新型城镇化进入“快车道”。

“小县大市”的城市化形态最早出现在东部沿海的山区县，最近向西南延伸。这不同于资本主义萌芽下市场自发推动的“小县城、大城市”的雏形。改革开放以来，“小县大市”是“经济-政治-社会”多重制度逻辑互动的结果。

首先，“小县城大城市”需要良好的市场经济环境。改革开放以来，东部沿海地区经济发展迅速，对外开放程度高。有了相对完善的基础设施的支持和产业链的引入，更容易形成以制造业为主的县域经济主导产业。

其次，“小县大市”离不开地方政府偏向工业化、城镇化的政策引导。在市场经济不完善的情况下，政府的高层推动是“大城管战略”的核心驱动力。县域经济增长离不开产业支撑，地方政府对优势产业给予税收优惠和政策支持有助于形成产业集群。同时，随着大城市向周边县城的延伸，进一步促进了小县城的人口集聚。东部沿海地区具有社会养老优势。一些企业在聚集人口的同时，为了获得更大的市场优势，开始向小县城延伸，形成了一定的产业集聚和规模效应。

最后，更关键的因素是，“小县大市”的核心在于县域基本公共服务的虹吸效应。随着人口流动和集聚趋势的加快，该县承接了本地非农人口的转移和外来人口的迁入；同时，随着教育的撤并、县城医疗社区和房地产的扩张，城关镇的基本公共服务供给迅速拉开了与其他地区的较大差距，进一步推动县城人口向城关聚集。于是，在“政府-市场-社会”三角的不断强化下，形成了人口城镇化率高、农村空集中化率高的“小县城大城市”形态。

(2)《小县城大城市》:新型城镇化的前景如何？

按照于大才的定义，“小县大市”战略是指政府在充分发挥市场配置资源作用的基础上，合理整合生产要素，确立和发展县域为增长极，形成强大的动力源，从而充分发挥城市在县域发展中的引领作用，加快改革和现代化建设步伐，促进经济结构和社会结构的变化。

于大才总结了“小县城大城市”的四个特点:

从经济结构变化来看，“小县大市”的过程就是农业活动逐渐向非农活动转化，产业结构升级的过程；从社会结构变迁的角度看，“小县城大城市”的过程就是农村人口向城市人口转化，共享城市文化、生活方式和价值观的过程。在空的结构中，这两次变化的特点是土地、资金、人口等各种生产要素向城镇聚集的“小县大市”。

根据城市化三阶段演进的国际经验，第一阶段是人口向各种规模的城镇集中；第二阶段是小城镇人口向大中城市集中；第三阶段是人口主要流向中小城镇，包括大城市人口的逆向流动，逐渐呈现多元的城市生态。目前，中国的城市化正从第二阶段向第三阶段转变，“小县大城市”将是以县为载体的新型城市化的未来。

作为未来县域城市化的一种可能模式，“小县大市”战略在山窄、村散、产弱、税少的县域是一种有效的跨越式发展战略。在德化、长泰、浙江云和、天台、泰顺、武义等东南沿海地区，形成了“小县大市”的典型模式，是山区县优化资源的关键因素。这些地方的经验被西南山区的四川邛崃、贵州凯里模仿，产生了全国性的影响。

经过近40年的探索和实践，“小县大市”战略的先行县经历了哪些阶段，有哪些经验教训，未来存在哪些发展瓶颈？笔者将主要以德化的“小县大市”实践作为“解剖一只麻雀，抓一个典型”的案例对象进行探讨。

(3)“小县城大城市”的虚拟化实践

德化是一个千年老县，位于福建中部，泉州北部。晚唐长兴四年命名为德化，意为“以德教化百姓”。全县面积2232平方公里，户籍人口35.43万人，常住人口33.21万人，辖18个乡镇、217个村(社区)。

据统计，2021年，德化常住人口城镇化率为78.6%，城关经济产值占全县经济总产值的78.6%，形成了“小县大市”的鲜明城镇化发展格局。2019年，德化县被评为全国50强县，成为福建省唯一入选县。同时，作为全国为数不多的“大城市”发展模式，德化县被* *党校作为典型案例列入丛书，为“小县大城市”战略的探索提供了德化实践。德化“小县大市”的发展经验有以下特点:

一是以人创业，以商兴乡。

计划经济时期，德化县长期实行减少城镇人口的政策，城镇人口占全县人口的比例长期保持在5%左右。相应的，德化县的社会结构和产业结构以农业为主。同时，德化陶瓷企业经营模式单一，产品缺乏特色。陶瓷生产以国有瓷厂为主，而传统的“民窑”几乎失去了发展。陶瓷不景气，难以积累，德化镇发展失去支撑，城市化进程基本处于停滞状态。

改革开放后，德化县以陶瓷工业为核心的轻工业迎来了难得的发展机遇。根据比较优势，当地政府制定了重点支持陶瓷产业、挖掘当地能工巧匠和促进以人为本发展的总政策。被压抑多年的德化民窑如雨后春笋般迅速复兴，涌现出一批陶瓷制造乡镇企业，促进了当地农村工业的发展和城镇的初步繁荣，实现了以业兴乡。

但是，德化乡镇企业的发展也有这一时期中国乡镇企业的“通病”，比如费孝通所说的“小城镇大问题”。具体来说，一批耕地转为非农业用地，不仅影响农业稳定和粮食安全，而且威胁乡镇企业高污染、高能耗的农村生态环境。此外，分散作坊式的乡镇企业规模小、技术落后，决定了其市场竞争力有限，难以实现规模效应和整体转型升级。各种问题一一出现，说明德化不能单纯依靠发展乡镇企业继续走农村工业化道路。

为什么农村工业化过程中小城镇会出现大问题？究其原因，在于农村工业化缺乏城乡要素的良性互动机制。当时国家对农村劳动力向城市转移有严格的限制。虽然德化陶瓷产业是通过农村工业化发展起来的，但从事陶瓷产业的农民“远离家园”，最初富裕起来的非农转移群体无法充分享受城市化的成果。农民仍然依附于土地，城市无法引进新鲜血液，这使得这一时期的德化城市化缺乏空深入发展的时间和动力。

对此，从20世纪80年代中后期开始，德化实施陶瓷产业集中发展政策，引导陶瓷企业向城关地区集中，确立了“小县大镇”的战略构想，标志着德化城市化进程正式开启。

第二，以县发展生产，以产强县。

在实地考察的基础上，梳理德化县的记录和文献，发现“小县大市”的德化实践大体经历了四个阶段:以产兴县、以产兴市、以城聚民、以产强县。40年来，在“大城关”战略的指引下，人口城镇化率从21.6%飙升至80%以上，县域GDP也从1980年的23.6亿元增长到2022年的245亿元，年均增长22.34%。

德化“小县城大城市”的过程经历了以下四个阶段:

(1)以县促产(1978年至90年代初)。1985年，德化县提出了“首先扶持乡镇企业特别是陶瓷企业发展”的方针，从而确立了发挥全县力量，重点发展陶瓷工业的方针。人口、技术、资金开始向县城聚集，改变了以往“村村点火、户户冒烟”的瓷窑分散布局，逐渐成为县城的中心。但由于“寸步不离地，寸步不离厂进城”的劳动政策，

(2)以产兴市(90年代中期至21世纪初)。自上世纪90年代以来，德化县于1992年提出“小县大市”发展模式，解决山区县立地条件差、产业基础弱、统筹发展难的问题，通过大融合、大保障推进农村人口市民化。随着外向型经济的快速发展，德化县实施了城镇优先发展的“三集中”战略，即“引导企业向园区集中、人口向城镇集中、耕地和森林向集约经营集中”。

2003年，德化县开展了陶瓷产业能源替代行动，以电代柴，打破了瓷厂过去依靠柴火能源只选择山区的分散布局。通过建设陶瓷产业集中区，进一步引导企业向城关转移和集中，陶瓷产业逐步形成县域经济的增长极。

(3)在城市聚集人群(21世纪初至2010年左右)。随着产业结构调整和城镇化进程加快，农村空集中化和城乡基本公共服务不平等、经济繁荣与精神文明建设相对滞后并存、产业规模效应受到生态制约等问题逐渐显现。县城人口的扩张速度远远快于建成区的扩张速度。比如2010年前后，全县聚集了1400多家陶瓷企业、9万多名从业人员，全县产业集中度(企业和从业人员占全县的比重)超过90%。

对此，德化县开始实施“三个统筹”的城镇化战略，即“统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹经济生态发展”。以主导产业和城市为主的“大城市战略”，开始注重由不平衡优先发展向注重全局、综合平衡、综合协调、可持续的“小县大城市”战略转变。

(4)产强县(2010年前后~)。20世纪80年代以来，为提高陶瓷艺术设计水平，德化采取“送出去”和“请进来”的办学方式，以及培训联办等渠道，多方向培养中高级陶瓷人才，为城镇化发展提供了大量基础人才。2011年，德化县委、县政府出台了《德化县中长期人才发展规划纲要(2011-2020年)》，将人才强县战略紧密融入城镇化发展的全过程和每个环节。

同时，德化在环保工作中重视环保技术的推广应用，政府大力支持企业开发应用节能环保新技术，特别是在污染治理和循环经济发展领域，形成“三支”战略，即“人才支撑、基础设施支撑、技术支撑”。

随着《泉州市城市总体规划(2008-2030)》的颁布，推动了德化县城乡一体化，旅游产业成为德化县的一张名片，逐步形成了“文化+旅游+产业”的城市化格局。仅2015-2020年五年间，德化县接待游客2300万人次，旅游总收入突破200亿元，入选国家全域旅游示范区，初步形成了“世界瓷都自由德化”的旅游品牌。

可见，城市产业偏向的不平衡追赶模式使得德化县域经济强势崛起，但人的因素也不容忽视——德化县经历了近40年的实践，以产业吸引人，以制度留住人，实现了县域城镇化。目前，中国正处于人口高峰和高度城市化阶段，已经进入并长期处于城乡中国时代。作为城市和乡村之间的纽带，已经走上了两极分化的“小县城和大城市”。能否成为人们“进城退乡”的枢纽？

“马太效应”和“小县城大城市”的“不可能三位一体”

(一)“产业-劳动力-城市化”的“马太效应”

“小县大市”战略符合增长极理论带来的正反馈循环的预设。简而言之，就是“强者愈强，弱者愈弱”，这一方面印证了两极分化、赢者通吃结果中的“马太效应”，另一方面忽略了“积累优势、利用优势、抛弃优势”过程中的“马太效应”

在“小县大市”的发展战略下，政府支持和资金投入推动了县域经济和城镇化的发展，促进了人口聚集和县城建成区的扩大，同时吸引了更多的投资和人口进入，形成了正反馈循环，无论是结果还是过程都体现了经典的“马太效应”。这种正反馈循环强化了“小县大市”的政策，从而形成发展模式的路径依赖:制造业吸收农村劳动力→劳动力集中推动当地城市化→产业扩张再吸收劳动力推高城市化水平。

“产业发展→劳动力集中→城市化率提高”的正反馈循环能否持续？一方面，随着县城建成区的不断扩大和人口城镇化率的提高，资源投入和发展机会将更加集中在城关中心，虹吸效应可能会在一定程度上抑制城关以外地区的发展。另一方面，“大城关”战略旨在通过人口非农转移和县域工业化，促进农村经济发展和乡村振兴。

但在实施过程中，由于要素长期单向流动，反哺农村机制不完善，会出现城乡发展不平衡、贫富差距扩大等问题。因此，在高质量发展的过程中，“产业-劳动力-城镇化”的正反馈循环逐渐形成了“不可能的三位一体”，“小县城大城市”已经到了创新变革的时间节点。

(2)“人口城镇化-产业发展-乡村振兴”的“不可能三位一体”

“不可能三位一体”又称“三元悖论”，一般是指现实情境中存在三个互斥条件时，至多可以同时满足其中两个，从而导致“不能二而三”的结果。蒙代尔-弗莱明模式是国际金融领域的“不可能三位一体”，即一个国家不可能同时兼顾三者:资本自由流动、固定汇率和独立的货币政策。作者曾经提出过一个粮食体系，不可能三位一体，粮食安全、粮食安全、粮食主权不能兼得。在“小县大市”的研究语境中，我们也可以找到一个与“人口城镇化-产业发展-乡村振兴”不可能的三位一体。

①农村空集中化:在工业发展和城市化的条件下，农民在城市定居。

城市化通常与工业发展密切相关。然而，小县往往缺乏资源和资金，难以吸引外部投资和发展新产业。因此，他们吸收农村人口到城市定居，用劳动力代替其他生产要素，同时促进县域的工业发展和城市化。导致村庄空集中，农村劳动力和生产力被削弱，一定意义上阻碍了乡村振兴的进程。

②本土化村镇:兼顾产业发展和乡村振兴的农民，永远不出家门。

乡村振兴需要大量的资金和人才，但这些资源往往会向城市聚集，导致农村缺乏资金和人才，限制了乡村振兴的发展。然而，由于他们的当地情结，农民往往将他们在家乡工作的收入投资。比如，他们选择居住在公共服务设施良好的中心村，形成“乡土村”。这样一来，当地的村镇就会先于逆城市化而来，县域产业就无法得到足够的要素支撑。

③产业生态化:兼顾城镇化和乡村振兴的生态保护战略。

经济增长可能导致城市化和工业化的加速，进一步加剧土地、环境、资源等生态问题，也会对农村经济产生影响。当我国工业化进程进入高级阶段，如何推进县域产业生态化转型是解决问题的关键。然而，对于普通的建制县来说，如何升级县域产业，如何改变现有的土地，将需要很长一段时间的痛苦，甚至无法推动生态转型。

因此，当前“不可能三位一体”中的“小县大市”，在促进县域经济腾飞的同时，兼顾了人口城镇化和经济增长两大要素，留下空集中的村庄和脆弱的生态环境，难以实现全面的乡村振兴。随着人口城镇化率上升到较高水平，县域主导产业面临转型升级，“小县大市”将面临站在十字路口的选择。

蜂蜜还是毒药:一个站在十字路口的“小县城大城市”。

【/h/】“小县大市”的县域人口城镇化战略，是通过产业集聚和城镇化推动中小城市走上经济发展快车道的“蜂蜜”。同时，频繁的人口流动有助于城市基础设施和公共服务向农村延伸，为城乡一体化提供了机遇。更重要的是，“小县大市”战略可以“集中力量办大事”，提高主导产业初始资源的利用效率。政府主导的城市发展模式更有可能反哺农村。

但另一方面，长期发展的要素聚集在城关，严重制约了农村的可持续发展，造成了日益严重的“农村病”:非农生产要素快速增长，农村主体弱化，村庄土地抛荒。

(1)单一产业对县域经济提质增效支撑不强。

陶瓷业“大而不强”，旅游业“小而不精”。德化县3000多家企业虽然通过园区集聚形成了较大的产业规模，但属于小作坊企业，单体规模小，市场竞争力弱。同时存在超级模仿、价格竞争等现象，未能像景德镇一样形成从上游产品设计到原材料采购再到下游销售的较为完整的产业链生态，不利于自主品牌建设和产品附加值提升。

另外，德化虽然旅游资源丰富，生态环境良好，但产品开发能力较弱，乡镇之间旅游产业发展越来越同质化。同时，旅游与陶瓷文化融合不够，未能为提升县域经济的质量和效益提供良好支撑，县域经济也存在服务业比重越来越大导致劳动生产率下降的“鲍莫尔病”潜在风险。

(2)生态红线约束与市场需求不足并存，影响县域经济发展后劲。

德化县从上世纪80年代开始实施“大城关”战略，大量人口进入城市。一方面，经过近40年的人口城镇化快速发展，如果包括中心镇，80%以上的常住人口已经在城镇居住，建设用地供应紧张，生态红线制约下的县域内占补平衡难以为继。“小县大市”模式建设用地指标枯竭，城镇化配套条件不足。

另一方面，由于县城人口高度集中，小县城出现交通拥堵、房价高企等“大城市病”，直接影响县城宜居和产业水平，间接造成好项目难招、好人才难留等涟漪效应。土地资源短缺，市场需求不足，也使得德化不得不依靠外向型经济发展，难以在县域内形成经济生态循环，影响了县域经济发展的后劲。中国时代，城市与乡村并行建设与发展已成为一个难题。

(3)城关长期的虹吸效应造成了农村严重的“空向心”。

德化县主导产业长期的政策偏向，一方面解放了大量的农村闲散劳动力，拓宽了农村居民的收入渠道，同时也留下了德化县78%的森林覆盖率。另一方面，由于农村的“空集权”，德化村即使有青山，有古建筑，也无法为农民增收做出贡献。这也给“小县大城市”模式下如何实现乡村振兴和共同富裕留下了新的命题。

结论

坚持城市偏向还是转向乡村振兴？还是城乡发展一体化？面对诸多制约，“小县大市”站在了需要选择的十字路口。“小县大市”战略符合增长极理论的预设，也受制于其缺陷。虽然政府支持的非均衡发展有助于县域经济的崛起，但其本质是一种“自上而下”的区域发展战略，人们必然会带来区域经济的脆弱性和区域内的发展差距。

发展不平衡的格局有什么解药？是坚持产业偏向升级扩张，实现“愿意来、住得好、有奔头”的以人为中心的县域城镇化？还是产业融合应该推动县域产业生态化、生态产业化，实现县域经济质的发展？或者，统筹推进县村三级空治理，引导县域要素回流农村，实现城乡一体化高质量发展？以上三个选项可以继承发扬，同时推进，也可以不断探索深化。

中国农村时期，县作为集生产、生活、生态、生活功能于一体的行政级别和社会单元，可能是“小县大市”的模式，在中国城市化的前半段并不落后。中国在城乡时期，会有大量的人回到家乡，在城乡社会体系中会重构一个以县为中心的新社会空。

在以县城为重要载体的新型城镇化下半场，探索符合城乡一体化发展、城乡要素充分双向流动的“小县城大城市”新形态，寻找解决“不可能三位一体”的新途径，是时代赋予我们的任务。