改革开放以来，我国经历了1994年和2014年两轮大规模的财税体制改革。2023年12月召开的* *经济工作会议再次提出“谋划新一轮财税体制改革”。

从1979年到1993年，我国财政收入占GDP的比重逐年下降。从1979年财政收入占国内生产总值的比重为28.4%，到1993年已下降到12.6%。另一方面，财政收入在全国财政收入中的比重也从1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。

为了应对这种情况，中国在1994年实施了大规模的财税改革。这次改革的主要成果是形成了现行的* *地方分税制的财税格局。当时改革的主要内容，在事权划分的基础上，明确了* *与地方政府的财政支出范围；以税划分收入，分别界定* *和地方政府的收入范围；分别设立* *和地方税务机构；建立地方政府退税制度。

改革的目标是提高财政收入的“两个比重”，即提高财政收入占国内生产总值(GDP)的比重和财政收入占全国财政总收入的比重。

改革后，财政收入占国内生产总值(GDP)的比重、财政收入占全国财政总收入的比重逐步回升。我国逐步建立了适应社会主义市场经济的财税制度基本框架，调动了各方面的积极性，激发了市场活力，为我国经济持续健康发展奠定了基础。

2014年，中国启动了又一轮财税体制改革。

这一轮改革整体上延续了分税制的框架。主要是从预算管理、税制以及* *与地方财政的关系等方面。这一轮财税体制改革的基本思路是完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率。

2014年开始的这一轮财税改革，逐步建立了地方政府债务管理制度，摸清了地方债务的实际情况，建立了政府资产负债表，逐步明确了* *与地方政府之间的事权和支出责任。此轮改革通过“营改增”消除了重复征税问题。通过一系列税制改革，初步建立了现代财税制度。

**为什么经济工作会议在这个时候提出要规划新一轮财税体制改革？与之前的财税改革相比有哪些不同？这一轮改革的重点会是什么？这会是类似1994年的改革还是类似2014年的改革？就此，经济观察报记者采访了粤开证券首席经济学家兼研究院院长罗志恒和澳大利亚会计师协会华东及华中区主席朱斌。

罗志恒主要研究方向为宏观经济学、金融理论与政策，著有《行走在中国财税:省市县财政全景》等著作。朱斌是澳大利亚注册会计师协会华东及华中区主席，安永(中国)会计师事务所华中区执行合伙人。近20年来，一直致力于为各级政府部门、大型国有企业、全球跨国企业、高成长性民营企业提供优质的税收遵从和税务咨询服务。

朱斌认为，1994年的分税制改革奠定了我国和地方政府财税收入分配的基本格局。“营改增”后，地方政府失去了主体税种营业税，只能通过增值税“五五”分成弥补地方财政收入。即使有退税和* *转移支付，对地方财政的作用也不大，地方政府仍然面临财政收入减少的困境。

在朱斌看来，目前* *和地方政府的财政关系还没有理清。如何解决2014年分税制改革和财税体制改革未能解决并由此衍生的问题；如何在实施中央与地方财权事权划分改革的基础上，加强财力与支出责任的匹配度，完善地方政府的财政体制，缓解地方政府与地方政府之间的矛盾，将是这一轮财税体制改革中亟待解决的问题之一。

经济观察报:为什么在这个时候提出规划新一轮财税改革？

罗志恒:此时提出改革的背景:一是短期内要解决宏观税负持续下行、财政收支紧张、地方债务风险上升、土地财政何去何从等问题。

第二，中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，规避财政风险。

第三，从长远来看，要站在国家治理和国家战略的高度，通过建立现代财税制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。更重要的是，要围绕推动高质量发展、建设统一大市场、共同繁荣、协调发展与安全、应对人口老龄化、发展数字经济等战略任务，构建新的财税体系，充分调动地方政府、企业和科学家的积极性，重塑激励约束体系，实现效率与公平的平衡，实现更可持续的财政。

朱斌:我觉得主要是基于以下三点考虑:

第一，中国经济增速正由超高速向中高速转变，叠加近年来疫情影响、房地产市场低迷等因素，使经济承受巨大下行压力。在多重压力的影响下，我国财政收入增长也进入了中低速增长区间。为了稳定实体经济，提振市场信心，刚性财政支出和地方债务规模不断增加，使得我国地方财政收支矛盾加剧。

二是随着数字经济带来的新业态发展，对我国传统财税体制和税收征管带来了新的挑战。

第三，国际减税浪潮已经掀起，各国都在采取新一轮减税政策，优化国家税制，提高税收竞争力，提振国民经济。

因此，在国际国内的双重挑战下，中国显然需要新一轮的财税体制改革来改善当前财税体制面临的诸多问题。

经济观察报:新一轮改革会更接近1994年的分税制改革还是2014年的财税改革？

罗志恒:新一轮是1994年的分税制改革，主要是从形势的复杂性和财税体制对政治经济形势的适应性来看。新一轮改革和1994年的改革都具有重要意义，即要通过体制改革解决当前的问题，为长远发展奠定基础。

从形势的复杂程度来看，当前经济增速换挡已进入中低速发展阶段，短期宏观经济总体处于疫情后复苏阶段。但总需求不足、微观主体信心不足的根本问题没有解决，财政状况继续处于紧平衡状态。

从财税体制与政治经济形势的适应性来看，90年代初的联产承包责任制与社会主义市场经济的目标并不匹配。新一轮财税体制改革面临新情况，如人口老龄化对财政可持续性的影响、数字经济对征管体制的冲击、税源偏离和共同富裕要求更加突出等，都要求财税体制做出更大调整。

1994年改革的主要重点是理顺* *与地方政府的收入关系，重点是解决“两个比例过低”的问题。因此，提高国家的财政吸收能力和宏观调控能力是当时的主要目标。当然也配合了税制改革，建立了退税和转移支付制度，将集中的财力转移给地方政府，以平衡财力，促进基本公共服务均等化。十八届三中全会以来，改革主要围绕* *与地方事权和支出责任的划分，省以下财政体制改革，先后在基本公共服务、医疗、教育等领域划分* *与地方事权和支出责任，不是按照隶属关系，而是按照事权的经济属性(外部性、受益范围)。

朱斌:新一轮财税体制改革与1994年的分税制改革和2014年的财税改革相比，处于中国经济发展的不同阶段，所以要解决的问题和侧重点会有所不同。

我国现行税制的基本框架基本上是由分税制改革奠定的，并在2014年的财税改革中不断完善。因此，我认为新一轮财税体制改革是在这两轮财税改革的基础上进行的，共同的目标是完善我国的财税体制，更好地发挥财税政策的作用。

1994年的分税制改革一方面是为了适应社会主义市场经济发展的要求，另一方面是为了处理* *与地方政府的分配关系，重点是重建我国的财税体制。从1994年分税制改革后的经济成果来看，这项改革对中国经济发展起到了重要的推动作用。在增强中国宏观调控能力的同时，也调动了地方政府的积极性，激发了中国的经济活力。

2013年党的十八届三中全会提出的财税体制改革，主要涉及改进预算管理制度，完善税收制度，建立与支出责任相适应的制度。这次财税体制改革，通过不断深化增值税改革，实施大规模减税降费，优化财政支出，促进了我国供给侧结构性改革和经济高质量发展。

经济观察报:这次拟规划新一轮财税改革。相比之前的改革，重点会在哪里？为什么要关注这些方面？主要解决什么问题？

罗志恒:这次改革将在总体坚持分税制框架的基础上，在预算、税制、* *与地方关系、省以下财政体制等方面有新的改革。

一是进一步明确* *与地方政府的关系，加大* *支出的比重；解决流动人口公共服务权利和支出责任的划分；二是尽快稳定宏观税负，构建以共享税为基础而非地方税体系的地方税体系，将个税、消费税、社保费改革为税，探索数字税、碳税以及可能的房产税；三是加强预算管理，政府收入全部纳入预算管理，加强支出标准和支出绩效管理，防范和化解地方债务风险。

朱斌:党的二十大报告提出，要完善现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付制度。

分税制改革以来，地方政府财权与支出责任不匹配的问题经过几轮改革得到了改善，但仍有一系列问题有待解决。所以我认为，这一轮财税体制改革的重点将是进一步全面梳理* *与地方政府的关系，优化税制结构。

在财权、财力不断向* *汇集，事权不断下移到地方政府，我国经济进入新的发展阶段的背景下，地方政府财政收入增长乏力，面临更加严重的财政困难，与* *财政的矛盾日益突出。同时，厘清* *与地方政府的财税关系，可以充分发挥地方政府的积极性，提高财政运行效率，稳定我国经济增长的基本节奏。

在税制方面，目前我国税收调节经济的作用还没有充分发挥出来，地方税体系有待完善，尚未形成长期稳定的地方主体税种作为地方财政收入的稳定来源。地方政府严重依赖土地财政，可持续的地方税体系需要建立、健全和完善。